Tredjestaters plikter i relasjon til ulovlig okkuperte områder. Betydningen av ICJs rådgivende uttalelse i Palestinasaken

Innledning av Terje Einarsen, jusprofessor og styreleder i ICJ-Norge, lansering av norsk lovforslag på arrangement 28. oktober 2024

1. Innledende bemerkninger

Lovforslaget til Forsvar folkeretten om forbud mot økonomisk aktivitet i ulovlig okkuperte og annekterte områder er generelt. Det gjelder all ulovlig okkupasjon uansett hvor denne finner sted, men situasjonen i Israel/Palestina er nå det mest presserende. Det er derfor naturlig å bruke denne situasjonen som utgangspunkt.

«På alle disse punktene er det usikkert om Norge oppfyller sine plikter som tredjestat etter folkeretten.»

Lovforslaget gjelder kun området økonomisk aktivitet, mens tredjestaters plikter også dekker flere andre områder for samarbeid mellom Norge og Israel og folkerettslige krav til norsk handling, hvor økonomisk aktivitet ikke nødvendigvis er det sentrale. I relasjon til Israel gjelder dette:

• politiske og diplomatiske relasjoner
• militære relasjoner, bilateralt eller gjennom NATO
• etterretningssamarbeid, som tradisjonelt har vært tett
• forskningssamarbeid, særlig hva gjelder utvikling av teknologi med militær anvendelse
• akademisk og kulturelt samarbeid i videre forstand som understøtter den ulovlige okkupasjonen
• strafferettsområdet, hvor norsk påtalemyndighet har vist seg veldig passive og motvillige når det gjelder å etterforske israelske ledere for forbrytelser mot menneskeheten og folkemord, norske borgere som kan ha medvirket til slike forbrytelser i Gaza og norske borgere som yter pengestøtte til ulovlige bosettere som medvirker til krigsforbrytelser og terrorhandlinger på Vestbredden.

På alle disse punktene er det usikkert om Norge oppfyller sine plikter som tredjestat etter folkeretten, men det blir det ikke anledning til å gå nærmere inn på i dag.

Det aktuelle lovforslaget er altså langt fra nok i seg selv, men det innebærer en tydeliggjøring av forbudt økonomisk aktivitet og ansvar som er viktig. Jeg mener vi trenger en slik lov som et viktig supplement til annen lovgivning om økonomisk aktivitet, fordi det gjeldende lovverket og avtaleverket verken samlet eller hver for seg synes å bli praktisert i godt nok samsvar med folkeretten.

Vi snakker her om: åpenhetsloven for næringslivet, lov om offentlige anskaffelser, som altså gjelder innkjøp ved norske offentlige etater, for eksempel israelske datamaskiner, regelverket for Oljefondet som er alt for dårlig, og det gjelder Norges handelsavtaler med Israel bilateralt og gjennom EFTA. Også eksportkontrollregelverket, som tillater eksport til Israel av våpen via USA og eksport av forskning på våpenteknologi i samarbeid med israelske institusjoner/selskaper, samt sanksjonsregelverket.

Disse regelverkene trenger alle forbedring, det er lettere å se når problemstillingene forstørres slik som man ser nå i relasjon til Israel/Palestina, men bør dessuten å suppleres av en felles lov.

2. Betydningen av ICJs rådgivende uttalelse (ICJ AO) av 19. juli 2024

Den internasjonale domstolen i Haag, i det følgende ICJ, som er FNs øverste organ for å vurdere statlig «sivilt» ansvar for brudd på folkeretten, uttalte seg om noen av de mest grunnleggende reglene i folkeretten og hvilken betydning de har for okkupasjonen av palestinsk territorium.

«Etter min vurdering bryter Israel alle disse grunnleggende reglene.»

Samtidig er uttalelsene i ICJs avgjørelse begrenset av de spørsmålene den fikk seg forelagt av FNs generalforsamling, og av at ICJ ikke er en straffedomstol.

ICJs uttalelser i denne saken må derfor også ses i sammenheng med andre sentrale deler av folkeretten og andre saker, som for eksempel straffeprosessen som er innledet ved ICC med aktors anmodning om arrestordre på Netanyahu og forsvarsminister Gallant for krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten i Gaza, folkemordkonvensjonen og saken Sør-Afrika mot Israel for ICJ med anklage om folkemord i Gaza, som er pågående. FNs uavhengige granskningskommisjon som er ledet av den fremtredende folkerettsjuristen Navi Pillay, tidligere dommer ved Rwanda-tribunalet og ICC, har konkludert med at Israel har begått en lang rekke krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten siden 7 oktober 2023, særlig i Gaza, men også på Vestbredden og i Israel mot palestinske fanger. Ikke i noe tilfelle kan de aktuelle forbrytelsene rettferdiggjøres strafferettslig av Hamas sine forbrytelser 7. oktober og mot gislene etterpå. En rekke av FNs uavhengige spesialrapportører, inklusive professor Cecilie Bailliet ved UiO, har 18. september konkludert med at forbrytelsene i Gaza er ekstreme og at til og med det internasjonale samfunn fremmer folkemordaktig vold mot det palestinske folket («the international community furthering genocidal violence»). FNs spesialrapportør for Palestina, Francesca Albanese konkluderte allerede i mars 2024 med at Israel begår folkemord i Gaza og driver bevisst forvrengning av folkeretten for å kamuflere det.

ICJs uttalelser i juli 2024 er blitt fulgt opp med tilslutning av et stort flertall i FNs generalforsamling i resolusjon av 18. september 2024 (hvor Norge stemte for, mens en rekke andre vestlige land stemte blankt og dermed ikke støttet opp under ICJ og FN).

Det er som nevnt viktig å forstå at det ICJ uttaler seg om i AO og Sør-Afrika mot Israel, og det straffeprosessen for ICC dreier seg om, gjelder den helt grunnleggende folkeretten. Med den grunnleggende folkeretten sikter jeg til de overordnede rettsnormene som gjelder i den folkeretten vi faktisk har, de såkalte «peremtory norms», som gjelder «erga omnes» – altså, regler som gjelder for og imot alle, og som alle andre regler og praksiser må vike for. De forplikter i utgangspunktet alle stater, internasjonale organisasjoner, selskaper – ja, også alle selskaper, statsledere, militære ledere, ledere av væpnede ikke-statlige organisasjoner, og individer.

Israel bryter alle grunnleggende regler
Disse reglene omfatter:

• Forbudet mot aggressiv maktbruk mot stater og folkenes rett til selvbestemmelse som er nedfelt i FN-pakten artikkel 2 nr. 4 og i Roma-vedtektene om aggresjonsforbrytelse, herunder ulovlig okkupasjon og anneksjon i strid med staters territorielle integritet og folkenes selvbestemmelse
• Forbudene mot krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord, som er nedfelt i Roma-vedtektene for Den internasjonale straffedomstolen, understøttet av Genève-konvensjonene, folkemordkonvensjonen og grunnleggende menneskerettigheter.

Etter min vurdering bryter Israel alle disse grunnleggende reglene.

Til tross for bruddene er reglene fortsatt på plass, men håndhevingsmekanismene er åpenbart ikke gode nok: Sikkerhetsrådet får ikke gjort jobben sin, særlig pga Russlands og USAs gjentatte bruk – i realiteten misbruk – av vetoretten til å skjerme egne og alliertes brudd på den grunnleggende folkeretten.

Det er i dette nedslående bildet at ICJs rådgivende uttalelse av 19. juli 2024 heiser en fane.

Mange av dagens statsledere liker ikke de bindingene som ble etablert etter annen verdenskrig og som til en viss grad i dag – også i praksis – kan håndheves ved ICJ og ICC. FN og ICC er derfor utsatt for grove trusler og mafialiknende metoder, særlig fra Russland, Israel og USA. Både mot institusjonene og personlig mot de som arbeider for FN og ICC. Dette er godt dokumentert. Det nye er at også land som Canada, Frankrike og Tyskland fremmer hatsk retorikk mot FN, for eksempel nå mot spesialrapportør Albanese for at hun står opp mot folkemordet i Gaza.

Når det gjelder sanksjoner, gjennom FN, EU og på nasjonalt plan, så anvendes de ofte selektivt, og de doble standardene er dessverre tydelige.

Det er i dette nedslående bildet at ICJs rådgivende uttalelse av 19. juli 2024 heiser en fane.

3. Hva sier Den internasjonale domstolens rådgivende uttalelse?

ICJ sier at Israel krenker grunnleggende folkerett knyttet til ulovlig okkupasjon og annektering, og disse krenkelsene omfatter:

FN-paktens aggresjonsforbud, palestinernes selvbestemmelsesrett, en rekke plikter som okkupasjonsmakt, krenkelser av menneskerettigheter, forbudet mot rasesegregering og apartheid i de okkuperte områder.

Israels forpliktelser
I all korthet er Israel forpliktet til dette:

1) Avslutte den ulovlige okkupasjonen av Palestina, dvs. av Øst-Jerusalem, Vestbredden og Gaza. Okkupasjonen av Gaza var ulovlig og pågående også før 7. oktober 2023. Det er fordi Gaza var militært okkupert siden 1967 og fordi Israels kontroll over Gaza fortsatte etter 2005 gjennom blokaden. All israelsk tilstedeværelse i de palestinske områdene er ulovlig. Israel har ingenting der å gjøre. Okkupasjonen kan ikke begrunnes i selvforsvar, for det er Israel som er aggressor. På samme måte som Russlands okkupasjon av Ukraina heller ikke kan begrunnes i selvforsvar.

2) Avslutte alle israelske bosettinger i de okkuperte områder og evakuere alle bosettere.

3) Reparere all skade som er gjort.

I tillegg, utenfor hva ICJ tok stilling til: avslutte alle pågående forbrytelser, reparere skade forvoldt ved disse handlingene – det har også her oppstått enorme erstatningskrav.

Det er ingen grunn til å tro at Israel vil gjøre noe av dette frivillig.

4. Tredjestaters forpliktelser

Generelt er det to typer folkerettslige forpliktelser for tredjestater ved en stats brudd på grunnleggende folkerett:

• plikt til ikke å medvirke til slike brudd – krav til å avstå fra forbudte handlinger (negativ forpliktelse)
• plikt til å forhindre og motvirke slike brudd når det foreligger klar risiko for slike brudd – krav til handling (positiv forpliktelse)

Begge disse pliktene er høyaktuelle i Palestina-situasjonen.

Jeg bygger i det følgende på ICJ AO, annen folkerett, FNs generalforsamlings resolusjon av 18. september 2024, Fellesuttalelse fra FNs spesialrapportører også av 18. september, FNs uavhengige granskingskommisjon (COI), dokument av 18. oktober 2024 – det er stor grad av enighet om situasjonsforståelse og tiltak i disse kildene, men med litt ulike presiseringer. Henvisningene i det følgende er eksempler og ikke uttømmende.

Tredjestaters forpliktelser i Palestina-situasjonen mht okkupasjonen, individuelt og kollektivt:

(1) Få en slutt på okkupasjonen, ved å legge politisk, økonomisk og kulturelt press på Israel og ellers gjøre alt som er nødvendig og rimelig for å sikre at Israels ulovlige handlinger avsluttes så raskt som mulig (COI para. 22)

(2) Politiske og diplomatiske relasjoner: skille mellom samhandling med Israel og de okkuperte områder. Avslutte all samhandling og alle avtaler som støtter opprettholdelse av okkupasjonen. Det siste kan tolkes vidt (COI para. 25)

Dette er et nøkkelpunkt: Er det mulig å skille okkupasjonsøkonomien fra Israels interne økonomi? Hva med offentlig administrasjon, inklusive departementene og militæret og sikkerhetspolitiet? Er ikke nesten alle israelske institusjoner med på å opprettholde den ulovlige okkupasjonen? Inklusive også domstolene, universitetene og det meste av næringslivet? Hvilke slutninger gir det grunnlag for? – Et viktig spørsmål.

(3) Full våpenembargo. Stoppe alle våpenavtaler, import av våpen og våpenteknologi fra Israel, eksport av våpen til Israel, inkludert våpen og våpendeler som kan bli brukt mot den okkuperte palestinske befolkningen eller til å opprettholde okkupasjonen (FN-ekspertene pkt. 3, COI para. 25) – dette må også omfatte indirekte salg av våpen og våpendeler via USA eller andre land til Israel. Etter folkerettslig strafferett er indirekte medvirkning like straffbart som direkte medvirkning hvis man er klar over hva bidraget kan bli brukt til. Alle stater er i dag informert om at Israel har begått krigsforbrytelser og et mulig folkemord i Gaza – og at Israel begår eller kan begå ulovlige handlinger både i Gaza, på Vestbredden og i Øst-Jerusalem (COI para. 23). Hvis ikke en stat stopper assistanse til Israels i utførelsen av disse handlingene skal disse statene bli ansett for å ha medvirket (COI para. 23).

(4) Militære relasjoner som opprettholder den ulovlige okkupasjonen. Innbefatter militærrelatert teknologi og forskning, trening og militærøvelser med Israel, og import fra Israel (for eksempel av våpen) som bidrar til å opprettholde okkupasjonen (COI para. 26-27).

(5) Forhindre og straffe folkemord og krigsforbrytelser, og brudd på Genève-konvensjonene. (COI para. 28)

(6) Finansielle og økonomiske relasjoner. Vurdere avsluttet all handel, finansielle og økonomiske relasjoner med Israel som opprettholder den ulovlige okkupasjonen. Vurdere handelsavtaler. (COI para. 29-31)

(7) Kulturelle og akademiske relasjoner. Ikke støtte undervisning og forskning og kulturelle aktiviteter som støtter eller bidrar til å opprettholde den ulovlige okkupasjonen. Gjelder særlig universiteter og andre institusjoner som støtter okkupasjonen [alle gjør i realiteten det] eller som er lokalisert på palestinsk territorium. Omvendt skal aktiviteter og institusjoner som arbeider for å få slutt på okkupasjonen støttes. (COI para. 32)

(8) Etterforskning av straffbare handlinger. Også etterforske medvirkning fra ikke-statlige organisasjoner som økonomisk eller politisk støtter den ulovlige okkupasjonen, og personer med israelsk statsborgerskap på statens område som har gjort tjeneste i IDF eller andre organer som bidrar til okkupasjonen og rasesegregering/apartheid. Etterforske personer med israelsk statsborgerskap som har begått eller medvirket til straffbare handlinger på okkupert område. Følge opp forpliktelsene etter Genève-konvensjonene og ICJs rettsordrer i Sør-Afrika v. Israel. (COI para. 34).

5. Hva gjør Norge?

I det følgende er det kun det økonomiske samarbeidet som tas opp.

• Utenriksdepartementets råd av 7. mars 2024: fraråder handel og næringsvirksomhet med israelske bosettinger (gjør oppmerksom på dette, ikke nærmere retningslinjer).
• Regjeringen 4. juni 2024: gjennomgang av Norges forpliktelser i lys av Sør-Afrikas sak mot Israel. Konklusjon: ingen ytterligere tiltak nødvendig.
• Utenriksdepartementets råd 17. oktober 2024: unngå handel som bidrar til å opprettholde den ulovlige okkupasjonen. Forventer at norske selskaper opptrer ansvarlig og etterlever åpenhetsloven, UNGP og OECDs retningslinjer (ikke særlig detaljerte retningslinjer).
• Fortsatt ingen råd om offentlige anskaffelser.

Når det gjeler Oljefondet er det lite som synes å ha skjedd. Etikkrådet har gjort en gjennomgang av Oljefondets virksomhet. Oljefondets investeringer i Israelske selskaper og andre selskaper som handler med Israel problematiske. Oljefondet har fått påpekning fra FN om at Oljefondet allerede er involvert i menneskerettsbrudd og kan bli medskyldig i straffbare forhold. Oljefondet har i 2024 investert i et selskap – Villar – som FN mener bidrar til okkupasjonen. Systemet fungerer ikke.

Problemet er at også Norge vikles inn i brudd på folkeretten som tredjestat så lenge det ikke tas flere grep.

Det er ikke gjort noen vurdering av handelsavtaler eller økonomisk forskningssamarbeid. Sammenlign: EU-domstolen har vurdert EUs handelsavtaler med Marokko som innbefatter Vest-Sahara og funnet at de er ulovlige fordi de ikke er i interessen til den opprinnelige befolkningen i Vest-Sahara og at denne befolkningen ikke har samtykket i avtalene. Dette pga denne befolkningens rett til selvbestemmelse. Det samme kan lett også gjelde for handelsavtaler med Israel som ikke skiller tydelig nok mellom Israel og Palestina og ikke er i palestinernes interesse og ikke inngått uten deres samtykke.

Konklusjon: Norge har gjort lite med samarbeidet med Israel, i hvert fall ikke noe som legger reelt press på Israel til å avslutte okkupasjonen.

Norge og andre land må åpenbart gjøre mer. Samtidig må vi ha forståelse for at Norge er i en vanskelig posisjon siden allierte NATO-land medvirker til eller tolererer forbrytelsene i Gaza og Israels ulovlige krigføring. Det er for eksempel liten tvil om at USA medvirker til alvorlige folkerettsbrudd i Gaza, samtidig som arbeidet til internasjonale institusjoner og domstoler blir forsøkt underminert.

Problemet er at også Norge vikles inn i brudd på folkeretten som tredjestat så lenge det ikke tas flere grep.

Lovforslaget til Forsvar folkeretten kan lastes ned her.

ICJ-Norge er en av de 28 organisasjonene som har sluttet seg til lovforslaget.